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建設服務型鄉鎮政府的問題和建議

——對鄉鎮政府服務農村經濟運行機制的調查與思考

    鄉鎮政府作為地方性政府的最基層，處在農村工作最前沿，直接面對群眾承擔公共管理和服務職能，在發展農村經濟，服務農民增收，維護農村穩定，全面建成小康社會中起著舉足輕重的作用。因此，如何建立起服務型鄉鎮政府具有十分重大的現實意義，也是當前政府職能轉變面臨的一大課題。最近，我們深入到部分鄉鎮對鄉鎮一級政府服務農村經濟的現狀進行了調研，針對基層干部反映最多的問題，提出了理順鄉鎮政府運行機制的建議。

    一、目前鄉鎮政府機構設置和主要職能

    目前，我市鄉鎮機構的設置總體上是在2010年推進鄉鎮機構改革中，按照中央深化鄉鎮機構改革的部署要求和精簡統一效能的原則，結合縣市、鄉鎮經濟社會發展水平和不同類型鄉鎮的工作重點，通過規范內設機構，整合事業站所，理順縣鄉職責關系，進一步明確劃分了縣直派駐機構、區域性服務機構和便民服務中心的管理權限和服務職能。一是設置行政綜合機構和崗位。在一類鄉鎮設置黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室。規模小的鄉鎮，不設內設機構只設若干個行政工作崗位。二是整合承擔公益性職能的機構，按服務區域設置若干個中心站所，如農業技術推廣服務、水利水保、農機、林業等，機構納入縣直部門服務網絡。其他如文體廣播、財政、農經等整合為一個事業機構，全部納入鄉鎮農村綜合便民服務中心，連同計生服務中心，由鄉鎮管理。

    按照中央對鄉鎮一級政府職能的定位，鄉鎮政府主要承擔四個方面的職責和功能：一是促進經濟發展，增加農民收入。宣傳、貫徹、落實黨的強農惠農政策，維護農村基本經營制度；指導農民專業合作社發展；推進農村市場經濟體系建設；組織開展農業基礎設施建設；指導農民抓好糧食生產，提高農業綜合生產能力和農產品質量安全水平；做好農村土地規劃和土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體資產財務管理，推動農村經濟結構調整；為農民提供科普培訓、技術技能培訓和市場信息服務，幫助農民多渠道轉移就業，促進農民增收。二是強化公共服務，著力改善民生。發展農村社會公益事業，搞好農村義務教育、公共衛生事業；指導村鎮規劃與建設，改善農村人畜飲水、道路等基礎設施；落實計劃生育基本國策，提高農村人口素質；指導農村文化體育活動，豐富農民業余生活；及時上報和積極處置重大社情、疫情和險情，組織搶險救災、優撫救助、扶貧救濟。三是加強社會管理，維護農村穩定。加強社會治安綜合治理，維護農村社會公平正義，保障農民合法權益；積極開展普法教育，增強農民法制意識；及時處理來信來訪，了解上報社情民意；積極開展民事調節，排查化解矛盾糾紛，維護農村社會穩定。四是推進基層民主，促進農村和諧。加強農村黨的基層組織建設，鞏固黨在農村的執政地位；組織好農村村民委員會換屆選舉，指導村民自治，推動農村社區建設；完善民主議事制度，推進農村村務公開，引導農民有序參與村級事務管理；促進社會組織健康發展，增強社會自治功能。同時，做好安全生產、環境保護等工作。

    由此可見，鄉鎮一級政府的核心職責是公共服務，這是我國經濟社會轉型進程中對鄉鎮政府的基本要求。經過幾年的實踐，鄉鎮一級政府積極探索市場經濟條件下農村工作的方式方法，職能正在由組織指揮型向引導服務型轉變，變過去的直接管理經濟為間接管理，把服務作為鄉鎮政府的主要職責，向建設服務型基層政府邁出了步伐。總的看，鄉鎮政府的組織管理和服務能力得到提高，促進了農村經濟社會的發展。

    二、當前鄉鎮政府在服務農村經濟中存在的主要問題

    目前的鄉鎮工作，雖然形式和內容都發生了質的變化，但由于長期形成的體制慣性，在履行職能的過程中，出現了許多與新形勢不相適應的問題。

    1、鄉鎮政府職能失范，鄉鎮干部疲于應付。鄉鎮政府的職責和功能十分明確，而在實際工作中，大家反映鄉鎮工作是上面千條線下邊一根針，基本上是按照縣政府的部署，一刀切式往基層壓任務，甚至有的縣直部門也下任務。所有任務指標上級政府均按照“屬地管理，守土有責”的原則，要求落實責任。調研中，總的印象是，鄉鎮政府的配置與所承擔工作的社會性、綜合性不相符，上面的工作部署鄉鎮一籃子提，干了很多職權以外的事；鄉鎮自主權小，可上面壓下來的任務又直接又具體，干擾了鄉鎮本職工作，該做的工作又沒有做好；鄉鎮工作手段少，可遇到問題又必須解決，承擔了諸多不應該承擔的責任。繁重的任務嚴重超越了鄉鎮政府的職責，超越了鄉鎮財力和人力承受能力。結果是，一方面鄉鎮干    部嚴重超負荷工作，一方面又造成越位、錯位、缺位現象。

    2、縣鄉政府之間的事權和責任沒有理順。鄉鎮作為一級政府，其履行職責的權力不集中。縣直部門派駐鄉鎮的行政執法部門，說是實行雙重領導，但由于財權和人權歸縣局管理，鄉鎮政府難以協調，遇事推諉扯皮執法力度大打折扣。按區域設置的公益性職能站所，工作站所在鄉鎮，機構人員也是由縣直部門統一管理，提供服務的質量又難以適應農村發展的需要。條塊分割體制造成政府職能分解，鄉鎮政府處理事務所必須的行政權力和手段缺失，鄉鎮難以統籌安排力量開展正常工作。這種權力和責任的不對等制約著鄉鎮運行體制難以高效運轉。

    3、鄉鎮政府財權與事權矛盾突出。農村稅費改革后，在財權向上集中的同時，鄉鎮政府主要依靠上級政府轉移支付維持運轉，財力十分拮據，而相應的事權并沒有根據財力狀況進行調整，鄉鎮政府需要擔負的開支并沒有減少，在履行公共服務職能時心有余而力不足。雖然各級財政支農資金不斷增長，但都是以專項轉移支付或走條條運作的方式下達，要求專款專用，鄉鎮政府無法統籌使用。目前，鄉鎮政府大多存在不同程度的負債現象。

    4、政府職能轉變緩慢，服務職能落實不到位。目前鄉鎮政府的主要職能是社會管理和公共服務。鄉鎮工作職能的轉變，核心在于鄉鎮干部的轉型，如何提高鄉鎮干部的服務水平和質量，成為新時期考驗鄉鎮政府執政水平的標志。由于多數鄉鎮干部理論素養不高，思想理念落后，民主政治意識不強，對新形勢下鄉鎮政府職能認識不清，沒有把工作的重心放到服務“三農”上。比如，受傳統思維模式的影響，許多重新整合的事業單位，職能仍停留在行政工作上，一說到完成工作任務就要求增編增人員，習慣于政府大包大攬、具體管理、直接參與，管了大量不該管，也管不了管不好的事。如在農村集體資金管理上，一些鄉鎮農經管理人員在履行指導監督職能的基礎上，又從事本屬于農村會計委托中心職能的記賬工作，既當運動員又當裁判員，失去了指導監督作用。

    5、鄉鎮農村公共服務體系不健全。市場經濟條件下，鄉鎮政府的一項主要職責就是以農村社會需求為導向，調動社會各方面力量參與公益事業和社會服務，在不增加政府規模和開支的情況下，保證實現農村公共服務，發揮市場在公共服務資源配置中的作用。而鄉鎮政府在培育市場主體，發展農村專業合作社經濟組織中的力度不大。農民合作經濟組織規模小，實力薄弱，管理制度不健全，在為農民提供技術、信息資金、物資和產品服務方面發揮的作用還很有限。

    6、鄉鎮干部整體素質能力面臨新的挑戰。新形勢下，鄉鎮政府履行的職能，對鄉鎮工作提出了新的挑戰，對鄉鎮干部的要求越來越高。現實中，大部分鄉鎮干部從思想觀念、工作思路、工作方法上表現出明顯不適應。面對市場經濟的發展，感到束手無策，主要表現是思想不夠解放，缺乏新觀念、新思維和創新能力，拿不出新思路、新辦法。一些鄉鎮還沿用行政命令的方式強迫農民種植某種經濟作物，侵犯農民權益，干涉農民自主經營。一些鄉鎮干部為群眾辦好事有愿望沒能力，有想法沒辦法，自身素質不能適應農村改革發展的需要。

    三、理順體制機制，提高服務農村經濟能力和水平

    1、進一步深化對當前鄉鎮政府職能的認識。鄉鎮一級政府不是全能政府。新形勢下鄉鎮承擔的職能主要是為農村農民服務，但在實際工作中，縣鄉政府存在履行職能不適應的問題，鄉鎮干部對如何提供公共產品和開展公共服務認識模糊，工作重點還沒有轉到主要職責上。這就要求鄉鎮政府必須自覺更新觀念，破除計劃經濟的慣性思維，跳出政府主導型經濟模式，樹立有限政府和服務型政府的理念，明確目前鄉鎮政府職能定位，弄清楚現階段鄉鎮一級政府應該干什么、怎么干，找準位置、擺對角色，切實解決好越位、錯位、缺位的問題。真正把精力放在加強社會管理和公共服務上，有效推動和促進農村經濟社會健康有序發展。

    2、理順縣鄉政府的領導和管理職責。鄉鎮政府履職中存在的許多問題，并不是鄉鎮本身固有的，而是由縣級政府的領導和管理方式導致的。縣鄉之間是領導與被領導的關系，鄉鎮政府作為最基層的政府，是行政體系的末端，承擔著大量由縣級政府下派的任務。鄉鎮政府為完成上級任務使自身職能難以履職到位。因此，必須明確劃分縣鄉政府之間的事權和職責。應由縣政府部門承擔的事務，實行以縣為主，鄉鎮協助機制，凡是縣政府部門承擔的責任不得轉移給鄉鎮政府，形成縣鄉政府協調互補，各盡其職，各負其責的局面。同時，要理順鄉政府與村民委員會指導與被指導的關系，切實指導好村民自治組織換屆選舉、民主決策、民主管理、民主監督、村民質詢等，通過推進基層民主，促進農村和諧。

    3、完善財政體制，解決鄉鎮財政困難。財力是鄉鎮政府提供服務的物質基礎。針對目前鄉財縣管，由縣財政直接監管鄉鎮財政的體制，必須堅持財力與事權相匹配的原則，以事權定財權，以責任定財權。下達鄉鎮的職能、工作任務必須要有相應的財力保障。建議加大轉移支付力度，適當增加鄉鎮財政預算經費，增加對鄉鎮為民服務的經費投入，保證合理支出需要，調動鄉鎮為農服務的積極性和創造性，提高鄉鎮政府履行職能職責和搞好公共服務的能力和水平。

    4、鄉鎮政府要從大包大攬向購買服務轉型。在政府職能轉變過程中，社會組織是承接政府放權和實施社會服務職能的主要載體。政府要大力推進農村市場經濟體系建設，運用政策引導，市場競爭的辦法，培育市場主體，發展社會中介組織和群眾性合作組織，為社會組織承接政府職能創造條件。政府通過逐步放權，把適于市場運作的職能和事務下放給中介組織，交給社會，讓市場去提供。鼓勵發展行業協會、商會，通過他們制定并執行行規行約和各類標準，參與質量管理和監督工作，用市場規律調節經濟發展，推動農村經濟結構調整。積極培育服務農業的科普培訓、技術推廣、市場信息、農產品開發銷售等服務型社會組織，為農民提供相關農業服務。發揮專業化社會組織的監督管理作用，通過委托、承包、采購、購買服務等方式，把農村“三資”管理、水利、廣播、統計、司法調節等事務讓專業機構承接。政府做好引導、監督和調協工作。這樣既減輕了鄉鎮工作壓力，又為社會服務組織發展提供了空間，有利于形成以基層政府為主導的各種社會主體共同參與的多元化農村公共服務新格局。

    5、建立鄉鎮政府與縣直部門派駐機構協調機制。鄉鎮政府在履行職責過程中，涉及到經濟社會發展各個方面。但鄉鎮政府機構又存在不完整的特點，職能分散在一些縣直派駐機構和區域性站所，鄉鎮對完成本地發展的力量難以統籌安排。建議由鄉鎮政府定期召開駐所地站所工作協調會，厘清各自的職責和任務，解決鄉鎮政府有責無權、職能分散、條塊不協調的問題，以便做到步調一致，協作共事，形成工作合力，提高基層政府履職能力和水平。為解決鄉鎮一級機構因體制原因造成行政執法監管職能缺失的問題，賦予鄉鎮對垂直部門雙重領導的實質性內容。其一，由鄉鎮政府向垂管站所簽訂年度任務責任狀。其二，派駐單位負責人的人事任免，應事先征求鄉鎮的意見。其三，派駐機構負責人要在鄉鎮履行年度述職，接受服務對象評議。

    6、積極發展壯大集體經濟。調查表明，我市大多數村集體經濟薄弱，空殼村占到60%以上，村集體無錢辦事成為制約農村發展的普遍因素。這就要求鄉一級政府，必須在發展壯大村集體經濟中有所作為，通過優化“兩委”班子，選好帶頭人，實行“一村一策”，引資金上項目，加強“三資”管理，盤活現有資產，挖掘增值潛力，增加集體積累，不斷壯大村集體經濟實力，為建設美麗鄉村提供保障。

    7、建立以公共服務質量為內容的考核機制。改變傳統的自上而下的考核體系，設置以公共服務質量為中心，涵蓋經濟發展、社會管理各要素的新指標體系。確立服務型政府政績考核導向，把鄉鎮干部的精力和動力引領到公共服務創新中去。要根據鄉鎮工作職責和任務設置考核指標，不屬于職能內的指標不得列入考核范圍，減少“一票否決”事項，真正把人民群眾得實惠、鄉村經濟發展、公共服務的提供作為鄉鎮政府的政績標準。對垂直站所承擔的工作任務主要考核縣直部門，避免縣直部門責任鄉鎮政府承擔的怪相。

    總之，作為政府的最基層組織的鄉鎮一級，一定要適應發展社會主義市場經濟的要求，把握角色，找準定位，在創新中履行社會管理和服務職能，為群眾辦實事，辦好事，樹立為民務實清廉的基層政府良好形象，在組織、引導和服務農村經濟社會發展中發揮應有的作用。

    市委政策研究室（市委改革辦）